Станіслав ЄНА

адвокат ЮК VB PARTNERS, м. Київ

Спеціально для «Судового вісника»

На початку року Верховна Рада України пролонгувала дію мораторію на продаж земель. Це вчергове закрило доступ бізнесу до ринку землі, залишаючи чи не єдиним реальним інструментом у земельних відносинах отримання земельних ділянок у користування на правах оренди.

Між тим фактична монополія органів державної влади та місцевого самоврядування в питаннях розпорядження землями часто може призводити до непоодиноких випадків порушення прав потенційних землекористувачів та встановленого порядку відводу земель.

Свавілля недобросовісних землерозпорядників

Передбачена законом процедура відводу земельних ділянок у більшості випадків передбачає етапи отримання дозволу від розпорядника на розробку документації із землеустрою та її затвердження із одночасним наданням земельної ділянки у
користування.

При цьому законодавець чітко визначає підстави, на яких розпорядник може прийняти негативне рішення за результатом розгляду того чи іншого питання.

Так, відмова у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою має бути вмотивована лише виключними підставами, визначеними в абзаці 1 частини 3 статті 123 Земельного кодексу (ЗК) України. Зазначена норма, незважаючи на позицію окремих розпорядників, поширюється на отримання дозволу на розробку як проекту землеустрою, так і технічної документації із землеустрою (постанова Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 806/1772/18).

У свою чергу, відмова у затвердженні документації із землеустрою, відповідно до частини 13 зазначеної вище статті, може бути надана лише у разі невідповідності документації вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно–правових
актів.

Між тим, розпорядники можуть нехтувати цими нормами, приймаючи рішення про відмову на інших підставах. Такі рішення є відверто протиправними. Проте єдиним законним важелем впливу на розпорядника є ініціювання тривалого судового процесу щодо оскарження його дій.

Труднощі формулювання позовних вимог

Більше того, недобросовісні розпорядники можуть надавати землекористувачу відмову у неналежній формі — у формі листа, а не рішення чи розпорядження, що викликає в останнього додаткові труднощі при формуванні позовних вимог. Лист, як правило, не має ознак індивідуального акта, оскільки складений у неналежній формі та підписаний посадовою особою, не уповноваженою на прийняття відповідних рішень.

За таких обставин рішення про відмову не може бути оскаржене, тож землекористувач вимушений оскаржувати бездіяльність розпорядника щодо нерозгляду його клопотання, неналежного розгляду чи неприйняття рішення у належній формі за результатами такого розгляду — залежно від підстав відмови.

Якщо такі підстави стосуються суті та змісту клопотання, а не, наприклад, порушення порядку його подачі, то, на нашу думку, розгляд клопотання вже відбувся. У такому випадку належним способом захисту є саме визнання протиправною бездіяльності розпорядника, що полягає у неприйнятті належного рішення у належній формі за результатами розгляду клопотання, а не його нерозгляді.

Iнститут ефективного рішення

Між тим, для потенційного землекористувача не менш важливим за результат розгляду справи судом є також і строки прийняття остаточного рішення, яке буде ефективним у питанні відновлення його порушених прав.

Таке рішення має відповідати вимогам статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка під ефективним засобом захисту прав розуміє такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відповідно до сформованої судової практики, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав (постанова Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 806/1772/18 та інші).

Кодекс адміністративного судочинства (КАС) України надає суду ефективні інструменти для можливості ухвалення ефективних рішень.

Так, частина 4 статті 245 КАС України передбачає повноваження суду зобов’язати розпорядника прийняти рішення на користь землекористува–
ча, якщо для його прийняття виконано всі визначені законом умови і прийняття такого рішення не передбачає дискреційних повноважень розпорядника.

Дискреційність vs повноваження суду

Незважаючи на зазначене вище, розпорядники вбачають у своїх повноваженнях дискреційність, що, проте, не відповідає дійсності.

Так, поняття дискреційних повноважень, сформоване у судовій практиці, передбачає можливість діяти за власним розсудом, у межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними) (постанова Верховного Суду від 14 серпня 2018 року за № 520/13915/15 та інші).

Суд зазначає, що такі повноваження закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

При цьому повноваження не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб’єкта владних повноважень.

Тобто у разі настання визначених законодавством умов суб’єкт владних повноважень зобов’язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов’язати до цього в судовому порядку (постанова Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17).

Положення статті 123 ЗК України чітко окреслюють межі повноважень розпорядників щодо відмови в наданні дозволу на розробку чи затвердження документації із землеустрою, про ніякі «може» у цьому випадку не йдеться.

Отже, за відсутності передбачених законом підстав для відмови у розпорядників відсутні дискреційні повноваження — вони зобов’язанні прийняти позитивне рішення за результатами розгляду звернень землекористувачів.

Щодо підстав застосування частини 4 статті 245 КАС України, Верховний Суд неодноразово зазначав, що суд може зобов’язати розпорядника прийняти рішення на користь землекористувача за сукупності таких умов:

1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів землекористувача;

2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень розпорядника;

3) виконано всі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано всі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів;

4) прийняття рішення не передбачає права розпорядника діяти на власний розсуд.

(Постанова Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 826/9729/16 та інші).

Зазначене є правовим підґрунтям для застосування судами частини 4 статті 245 КАС України у відносинах, що розглядаються.

Неефективність судових рішень

Між тим, деякі суди не завжди належно використовують наданий їм інструмент, ухвалюючи рішення за результатами розгляду справ, які за своєю суттю є напівмірами та не відповідають вимогам ефективного вирішення справи.

Так, встановивши порушення в діях чи бездіяльності розпорядників, суди не завжди зобов’язують їх ухвалити правомірні рішення, а лише повторно розглянути звернення землекористувача з урахуванням висновків суду.

Такі рішення не поновлюють порушених прав землекористувачів та не є остаточними, оскільки дозволяють розпоряднику згодом приймати аналогічне рішення, проте у належній формі, без жодних негативних для себе наслідків.

Це спричиняє необхідність землекористувачу повторно звертатись до суду за захистом своїх прав, що може розтягнути процес прийняття остаточного рішення на роки.

Між тим, вважаємо, що позитивного результату все ж можливо досягти, обґрунтовуючи свої позовні вимоги сталою практикою Верховного Суду та чіткою позицією щодо фактичних обставин справи.